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推进军队装备采购制度改革的建议

2019-06-20   来源:微信订阅号【中国政府采购杂志】       浏览:

(本文发表于《中国政府采购》杂志2019年第五期,作者单位系国防大学联合勤务学院)


一、把握政府采购本质要求,营造公平公正采购环境

政府采购最本质的要求是公平、公正、公开,对所有潜在承包商一视同仁,通过公平竞争实现采购目标。由于长期计划经济体制的影响,装备市场相对封闭,市场主体数量有限,采购信息流动不畅,装备供需关系固定僵化,竞争采购项目总体占比不高。少数体制内的军工企业竞争意识淡薄,市场压力不足导致成本控制、技术创新、改进服务的动力不足;军方受限于既往经验和信息渠道,难以找到更多符合要求的企业,市场竞争难以规范有效开展。装备采购的信息流动障碍、市场结构障碍、竞争项目来源障碍,在市场运行中又进一步迭代恶化,加剧了行业垄断、遏制了市场竞争,增大了暗箱操作、违规采购的可能。对此,我军应该在前期改革的基础上,继续破除这些障碍矛盾,加大市场开放程度,从源头上增加竞争项目投入,营造公平公正的采购环境。

(一)畅通采购信息发布渠道,保障采购信息公平获取。

目前,全军武器装备采购信息网已投入使用并在持续优化,军方意在打造装备采购信息发布的权威平台,形成装备市场供需交流的快速通道。随着采购信息网功能作用的拓展发挥,除了涉密程度高、无法解包降密的采购项目,其他正常采购项目都将成为阳光之下接受全社会监督的公平活动。截至目前,装备采购信息网注册企业达两万余家,发布各类信息十余万条,访问量突破亿次,解密国防专利数千项,网站关注度和影响力不断提升。信息发布单位从最初的军委机关、军兵种装备部等几家,扩展到武警部队、军队科研机构和院校等几十家,信息发布的数量和质量不断提高。在前期成果的基础上,军方应该根据装备采购管理任务要求,进一步完善网站的信息分级发布功能,实现军种采购部门按权限自主发布需求信息;加快推进涉密采购信息查询点建设,形成全国重点区域辐射覆盖;升级互联网移动服务功能,实现在线实时沟通与咨询,为各类用户提供更加专业便捷、精准高效的采购信息服务。

(二)加大装备市场开放程度,降低装备市场准入门槛。

装备市场准入政策调整前,企业进入市场必须具备“四证”,即装备承制单位资格证、武器装备科研生产许可证、武器装备研制生产单位保密资格证、武器装备质量管理体系认证。装备市场准入管理制度衔接不畅、审查程序繁琐、审批周期长、准入“门槛”高等问题,造成装备市场相对封闭,缺乏市场活力。对此,军委装备发展部开展了“装备承制单位资格证”与“武器装备质量管理体系认证”两证合一的工作;国防科工局和军委装备发展部联合印发的2018年版武器装备科研生产许可目录,仅保留对国家战略安全、社会公共安全有重要影响的许可项目,大范围取消设备级、部件级项目,取消军事电子一般整机装备和电子元器件项目,取消武器装备专用机电设备类、武器装备专用材料及制品类和武器装备重大工程管理类的许可,许可项目相比2015年版目录减少62%。在这两项改革举措的基础上,军方和国家相关主管部门应该进一步探索装备市场准入联合审查机制,特别是论证资格审查与许可审查两证融合方案,深入做好“放管服”工作,切实把习主席关于“坚决拆壁垒、破坚冰、去门槛,加快调整完善市场准入制度”的重要指示落到实处。

(三)实行竞争采购负面清单,提高竞争采购项目比例。

军方投入市场的竞争性采购项目,是激发市场活力的“源头活水”。如果装备采购项目仍是以往单一来源采购方式为主,或者投入竞争的项目停留在低层次配套、分系统级别,即使装备市场已经充分开放,竞争主体数量已经足够,也难以真正发挥市场机制的资源配置作用。此次军改以来,军方把推进竞争、提高竞争项目数量份额作为供给侧改革的核心内容,制定并实施了竞争性采购负面清单制度,推动了竞争性采购工作。但从总体上看,由于负面清单的颗粒度还不够细化,在各级部门拟制或审核采购计划的过程中,刚性约束作用还没有完全发挥。应该进一步对负面清单进行细化,并随着市场和技术的发展进行动态调整,最关键的是要强化其约束作用,指导各级装备采购部门,严格装备采购计划制定工作,对清单以外的装备项目必须开展竞争,以此提高竞争采购的比例和份额,使各类企业有更多的机会参与到市场竞争之中。

(四)加强装备采购法规建设,促进竞争采购规范有序。

当前,军事政策制度改革是军队改革工作最核心最关键的内容。装备采购法规是实施依法采购、规范管理的基础,是开展装备采购活动的根本遵循。随着改革的推进,装备采购的政策环境、管理体制、运行机制、市场结构等都已经发生深刻变化,原来竞争性采购的法规制度难以适应现实需要,必须抓紧重构法规体系。军方必须抓紧组织制定竞争采购管理的配套法规,以进一步规范竞争采购工作。其中,必须尽快出台的是《招标采购管理办法》《竞争性谈判采购管理办法》《询价采购管理办法》,以细化规范招标管理、竞争性谈判、询价采购等工作程序要求;借鉴我国政府采购和军队物资采购中有关质疑投诉处理的做法,尽快出台《装备采购询问、质疑和投诉管理办法》,建立纠纷协商沟通处理渠道;研究制定《装备采购竞争失利补偿管理办法》《分系统或配套产品竞争性采购管理规定》,从规范竞争失利补偿、分系统或套配套产品竞争的角度,推动竞争在更深层次、更大范围开展。


二、借鉴分工制衡管理理念,改革装备采购体制机制

政府采购的一个重要经验是以权力的分置,实现采购各部门的协调配合和分工制衡。通过把采购工作涉及的决策权、执行权、监督检查权等放在不同部门,实行分事行权、分段设权、分级授权,科学配置不同权力主体的职责权限,让权力干净健康科学高效运行。装备采购制度改革应该按照权力分置原则,明确各级采购管理部门的权力清单,明确职责分工界面和工作接口关系,规范行使权力的程序、方法和要求;把各项权力分置在不同程序中,强化采购管理流程控制,压缩自由裁量空间,去除可能影响权力正常行使的影响因素。通过改革,建立既分工协调、相互配合,又互相监督、权力制衡的装备采购管理体系。

(一)落实军队改革总体部署,重塑装备采购管理体系。

《中央军委关于深化国防和军队改革的意见》明确,此次军队改革的原则是“军委管总、战区主战、军种主建”,按照突出核心职能、整合相近职能、加强监督职能、充实协调职能的思路,调整改革军委机关设置,由总部制调整为多部门制。军委装备发展部主要履行全军装备发展规划计划、研发试验鉴定、采购管理、信息系统建设等职能,着力构建由军委装备部门集中统管、军种具体建管、战区联合运用的体制架构。随着改革的推进,应该按照军委机关下放代行的军种建设职能的总体要求,进一步剥离具体管理职能,形成中央军委――军委装备发展部――各军兵种装备部门――项目管理机构的采购主业管理体系;同时,发挥军委纪律检查委员会、军委战略规划办公室、军委国际军事合作办公室、军委审计署等军委机关职能作用,对装备采购工作中的执纪情况、发展战略规划、对外装备技术合作、审计监督等工作进行指导和管理,形成装备采购工作的配套管理体系。通过采购主业管理、配套管理体系的有机协调,促使装备采购宏观决策、规划计划、项目管理、监督检查的工作链路更加清晰,决策、规划、执行、评估职能配置更加合理。

(二)强化备战打仗导向作用,紧盯制度设计根本目标。

政府采购要求是遵循法定程序实现采购目标,保障政府履职和公共服务需要,其制度设计必须兼顾程序和结果,在体现程序规范透明的同时,着力提高采购结果的满意度。具体来说,就是要坚持完善以结果为导向的采购制度,将结果导向和绩效理念贯穿于采购活动全程。对于装备采购工作而言,制度设计的结果导向,就是要把备战打仗作为根本要务,充分发挥战斗力标准在装备采购实践活动中的基础性、引领性和支配性作用。从当前改革进程来看,重点是按照备战打仗的要求,加强联合作战背景下装备采购需求研究,确保采购的武器装备系统在设计之初就“生而联合”,避免后期“烟囱林立”,形成互联互通互操作障碍,影响和制约我军联合作战能力生成;加强战时装备采购体系建设,从战时装备采购的预案设计、采购计划制定、应急科研生产、装备验收交付发运、战场保障等各个环节,按照真打实备的标准设计采购程序方法;突出抓好“十三五”规划执行质量,确保重大装备采购项目质量、进度和经费受控,按照军事战略方针抓好“十四五”规划论证,面向战场需求、面向科技发展、面向部队需要,切实通过装备采购工作推动我军军事能力跃升。

(三)提升采购管理统筹能力,补齐运行机制短板弱项。

军队装备采购管理体系重构相当于硬件更新,相关运行机制属于软件设计,体制改革必须和运行机制改革共同发挥作用,才能使装备采购工作进入新的历史时期、适应新的使命任务。此次改革后,全军装备采购管理的职能进一步集中统一,原来总部体制下管理体系臃肿、管理层级多、职能交叉等问题得到解决。下一步,应该充分发挥体制优势,加强全军层面的采购工作统筹协调,着力健全完善竞争、监督、激励、评价机制,下大力气解决竞争不足、监督弱化、激励乏力、评价缺失的问题。竞争是核心,评价是关键,监督是保障,激励是动力,四个机制是有机整体,必须整体推进。目前对竞争机制、监督机制的关注较多,对于如何健全激励机制和评价机制,还处于研究探索阶段,特别是被诟病多年的“成本加成”的装备定价模式仍未得到改变,装备采购“拖进度、降指标、涨费用”问题仍然突出,军方应该抓紧研究如何实施有效的评价和激励,并将其反馈到装备采购管理的宏观层面,形成规范性的制度约束。

(四)深化军事代表制度改革,剥离军地利益牵扯关系。

为确保政府采购的公平公正、廉洁,任何管理单位和个人都不能既当裁判员又当运动员,不得与被管理对象存在经济利益往来,不得随意拓展权力空间。我军实行驻厂军事代表制度,由军方向装备承研承制单位派驻人员,开展质量监督和检验验收工作。改革前,军事代表的住房、交通、通讯等由所驻工厂力所能及地解决,在一定程度上影响军事代表客观公正地履行职能。此次改革,彻底剥离军地利益牵扯关系,把军事代表的各方面保障工作整体纳入军队保障体系。在此基础上,还应该进一步深化军事代表制度改革,明确改革后军事代表的职能定位、人员编成、专业结构,明确军事代表在合同订立、合同履行工作中的具体职责,明确军事代表机构和项目管理机构之间的分工界面及接口关系。通过更好的制度设计,提高军事代表队伍的专业化水平,提高装备建设的质量效益。


三、贯彻阳光采购廉政要求,形成纪检巡视监管合力

“权力导致腐败,绝对的权力绝对地导致腐败”,政府采购将防范腐败作为工作重点,将实现阳光采购作为理想目标。《政府采购法》第一条就指出:“为了规范政府采购行为,提高政府采购资金的使用效益,维护国家利益和社会公共利益,保护政府采购当事人的合法权益,促进廉政建设,制定本法”,并就采购活动的部门监督、行政监督、审计监督、人员监察、违法检举等予以明确规定。同样,装备采购也必须正视廉政风险,充分发挥各种监督手段作用,综合治理、齐抓共管、形成合力,把预防和防范腐败作为采购管理的重点内容,把加强内控管理和执纪监督作为制度方向。

(一)针对重点环节专项治理,防控装备采购廉政风险。

政府采购对象主要是市场通用货架产品,装备采购则相对复杂,需要对装备的全寿命周期过程进行控制。从业务阶段来看,要经过需求论证、计划制定、合同订立、合同履行、检验验收、经费支付等环节;按项目类型划分,可分为装备预研项目、研制项目、订购项目、维修项目等。项目不同、阶段不同,腐败行为的风险点也不尽相同。比如,订购项目应该监控是否设置倾向性、排他性资格条件和技术指标,倒逼实行单一来源采购等问题;研制招标项目应该重点监控标书编制环节,审查评审标准是否合理,是否存在量身设置加分项目,分包不科学、不合理等问题;合同履行阶段应重点检查装备承制单位是否符合资格条件等。对于重大装备采购项目,军方应该在梳理技术风险和质量风险的同时,全面系统梳理腐败风险,提出针对性的防范措施,加强风险控制,遏制腐败行为发生。

(二)传导正风肃纪压力压势,抓好巡视巡察制度落实。

军队巡视制度是军委开展的类似党内巡视制度的军内监督,目的是发现问题、反映问题、推动问题解决。2018年1月15日起,《中央军委巡视工作条例》正式施行,标志着军队巡视工作进入法制化、正规化、常态化轨道。军队巡视围绕廉政建设和反腐败工作这个中心,紧盯习主席和军委关注的重大问题,紧盯官兵反映强烈的突出问题,紧盯腐败易发多发的敏感领域开展巡视,坚持“老虎”“苍蝇”一起打。采购领域历来是腐败行为的易发、多发、频发之地,军方必须高举巡视利剑,始终传导压力、震慑腐败,着力发现采购活动出现的权钱交易、以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落等违纪违法问题,为把装备采购打造成阳光采购提供支持。

(三)加大纪检监督力度密度,筑牢采购领域反腐防线。

此轮军改新组建的中央军委纪委是中央军委机关设立的15个职能部门之一,主要职责是同时向军委机关部门和战区分别派驻纪检组,发挥纪检监督作用,推动纪委双重领导体制落到实处,强化纪检监督的独立性、权威性。装备采购应充分发挥纪检监督作用,在计划下达、项目评审、重大项目招标、竞争性谈判等工作中,吸收纪检工作人员成立相关监督工作组,应重点监控利用职权干预谋求不正当收益、泄露保密信息、采取手段规避采购程序要求、抵制正常开展的监督审查等情况。在平时工作中,应利用举报信箱、电话、专门网络各种方式,接收包括军方、装备承制单位、评审专家等在内各方人员的监督意见,做好举报信息审查、调查、立案等各项工作。在装备采购活动的事前、事中、事后,都要发挥纪检监督的全面覆盖、全面威慑、全程监督作用,用铁的纪律、公开的标准去抓好装备采购监督工作,确保权力运行到哪里,监督防范工作就跟进到哪里。

(四)推动审计监督前伸后延,提高装备采购综合效益。

政府采购重视发挥审计作用,《政府采购法》明确规定审计机关应当对政府采购进行审计监督。此次军改,以原解放军审计署为基础调整组建中央军委审计署,组织指导全军审计工作。改革审计监督体制,全部实行派驻审计。装备采购领域开展审计工作,应该突出合法性合理性、内控制度、采购效益三个方面的审计。合法性合理性审查,重点是对装备采购预算、规划计划、招标采购过程是否符合法规要求,计划预算是否按照年度计划、草案计划、预告计划实行三年滚动,规划计划是否经过论证报批,招标采购是否存在违规操作。内控制度审计重点审查各级装备采购部门是否建立了健全有效的内控体系,计划、采购、支付是否相互分离、是否相互制约,制度是否具有可操作性并得到贯彻执行,例外事项和偏离事项是否能及时采取应对措施加以控制和补救。效益性审计的重点是五年规划完成情况、年度装备采购计划预算执行情况,以及重大装备采购项目计划完成情况,重要装备采购管理平台或资产使用情况、闲置情况及原因,装备采购规模、人员队伍与采购工作需求的匹配情况。总之,装备采购审计不仅是对装备采购活动的监督和纠错查弊,更要推动装备采购工作结合市场经济特点和运行规律,逐步建立起相对独立、相互配合、相互监督的关系,为武器装备采购活动在项目管理、成本控制、经费使用方面提供专业的审计服务保障,确保军队装备采购工作更加健康、阳光、经济、高效,推进我军装备建设又好又快发展。